• Word gratis lid
  • Investeer in Mensenrechten

Terreurbestrijding en mensenrechten

16 juli 2018

Een kritische houding is op zijn plaats bij het beoordelen van de capaciteit van migratiewetgeving om het hoofd te bieden aan de hedendaagse dreiging.

       

Geschreven door Louise Reyntjens [*] voor het juni 2018 nummer van het Tijdschrift voor Mensenrechten.[**]

Daar waar het strafrecht het klassieke antwoord was om de terroristische dreiging het hoofd te bieden, is de jongste jaren een toevlucht merkbaar naar administratieve paden. Het (oneigenlijke) gebruik van migratie- en vreemdelingenrecht past perfect in deze trend. In dit artikel wordt kort gereflecteerd over de geschiktheid hiervan en worden (hoofdzakelijk) de mensenrechtelijke gevolgen ervan bestudeerd.

Religieus geïnspireerd terrorisme

Het laatste kwartaal van de twintigste eeuw werd gekenmerkt door de opkomst van een nieuw soort terrorisme: het religieus geïnspireerde terrorisme.[1] In deze nieuwe golf staat de islam duidelijk centraal, zowel door de gebeurtenissen die haar aanloop aanwakkerden, als door het aantal internationale aanslagen die door islamitisch geïnspireerde daders zijn gepleegd.[2]

Met het religieus geïnspireerd terrorisme als werkingskader dient het op het eerste zicht niet te verbazen dat overheden steeds meer inzetten op het (oneigenlijke) gebruik van migratiewetgeving om het hoofd te bieden aan deze dreiging. Migratierecht lijkt immers bijzonder nuttig, omdat het buitenhouden van ongewenste personen of het uitwijzen ervan kort na hun aankomst tot zijn kerntaken behoort. Islamitisch geïnspireerde terroristen zullen namelijk vaak mensen met een migratieachtergrond zijn. De Europese vluchtelingencrisis heeft deze strategie aangewakkerd. Het reguleren van migratie is overigens altijd tot op zekere hoogte verbonden geweest met nationale veiligheid. Het is immers een centraal instrument om  ’s lands grenzen te verdedigen tegen externe agressie.[3] Dit is onveranderd gebleven. Enkel het gezicht van de agressie is veranderd; waar deze van oudsher samenging met vijandigheid van andere staten, heeft ze vandaag een nieuw gezicht gekregen: het gezicht van de vreemdeling.

Een kritische houding is echter op zijn plaats bij het beoordelen van de capaciteit van migratiewetgeving om het hoofd te bieden aan de hedendaagse dreiging. Het succes van religieus geïnspireerd terrorisme wordt – ironisch genoeg – in de hand gewerkt door de moderne maatschappij en haar globalisatie: de toenemende poreuze landgrenzen, gecombineerd met de zo goed als universele betaalbaarheid van vliegtuigreizen, maakt het makkelijk landen binnen te komen en te verlaten.[4] Dit geldt met name voor Europa. Het uitwijzen van een (potentieel) gevaarlijke Unie-burger in een zone zonder binnengrenzen - tenminste in theorie, gezien het feit dat lidstaten de afgelopen jaren in toenemende mate grenscontroles hebben heringevoerd - zou misschien beter opgevangen kunnen worden door het strafrecht. Voor derdelanders geldt dit argument natuurlijk niet, of in veel mindere mate.

Recente rapporten van Europol leren ons bovendien dat het religieus geïnspireerd terrorisme de jongste jaren aan daadkracht is verloren. Etno-nationalistische en separatistische bewegingen bleken in 2016 verantwoordelijk te zijn voor de meeste aanslagen.[5] Of migratierecht in deze context nog steeds op haar plaats is, biedt zeker ook stof tot nadenken.

Onmiskenbaar biedt het migratierecht bepaalde voordelen aan overheden: zijn vermogen om te voorkomen, de ruime(re) manoeuvreerruimte voor overheden en tenslotte – en moeilijk om met zekerheid te in te schatten hoe zwaar deze reden doorweegt, maar ze is zeker niet verwaarloosbaar  – de politieke aantrekkelijkheid ervan. Het verzekeren van veiligheid betekent immers, onvermijdelijk, het beknotten van rechten van diegenen die bescherming nodig hebben. Veiligheid is immers geen universeel goed.[6] Het beperken (dan wel ontzeggen) van rechten aan diegenen zonder stem in het democratisch proces lijkt politiek minder kostelijk dan zulks te doen bij eigen onderdanen.[7] Meer nog, bij sommigen zal het beperken van rechten politieke steun net versterken, wat in een steeds rechts-populistischer Europa niet ondenkbaar is.

De ruime(re) manoeuvreerruimte voor overheden

Het ontbreken dan wel in mindere mate aanwezig zijn van fundamentele waarborgen, verleidt overheden er ongetwijfeld toe hybride maatregelen zoals het migratierecht in de hand te nemen. Het volgende voorbeeld kan dit verduidelijken.

In 2017 wijzigde het parlement de Belgische vreemdelingenwet [8], met als doel het beschermen van de openbare orde en de nationale veiligheid. Hiermee werd, onder meer, de bescherming tegen uitwijzing van derdelanders die hier sedert tien jaar regelmatig en ononderbroken verblijven gedeeltelijk afgebroken. Vroeger vereiste de wet een “ernstige aanslag op de veiligheid van het land” [9] om hen te kunnen uitwijzen. Vandaag volstaan vermoedens om aan de nieuwe definitie van "ernstige bedreiging van de nationale veiligheid" [10] te voldoen. Een definitie die problematisch is, aangezien ze nalaat te doen wat een definitie hoort te doen: definiëren. Wat onder "ernstige redenen van nationale veiligheid" is namelijk onduidelijk.

Artikel 23 van de Belgische Vreemdelingenwet, die van toepassing is telkens iemand wordt uitgewezen om ernstige redenen van nationale veiligheid op basis van artikel 22 [11], voorziet dat een beslissing tot uitzetting uitsluitend gebaseerd dient te zijn “op het gedrag van de betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen. Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.” Verder wordt er hier niets aan toegevoegd. Er worden geen concrete voorbeelden gegeven om te illustreren wat onder het concept ‘nationale veiligheid’ valt of kan vallen.

Op het eerste gezicht lijken de parlementaire voorbereidingen hier meer licht op te werpen. De parlementaire voorbereiding verwijst naar de rechtspraak van het Unie-Hof voor de invulling van het begrip ‘ernstige redenen van nationale veiligheid. Die jurisprudentie lijkt al iets concretere handvaten aan te reiken: “Zo kan, conform de rechtspraak van het Hof van Justitie, het begrip “ernstige redenen van openbare orde of nationale veiligheid” het deelnemen aan of ondersteunen van terroristische activiteiten of van een terroristische organisatie omvatten”. [12] Het arrest H.T. buigt zich echter over de vraag of dergelijke activiteit onder de begripsinvulling valt van “dwingende redenen van openbare orde”, niet onder “ernstige”. Hetzelfde is waar voor de overige aangehaalde arresten. Verwarring heerst aldus over de afbakening tussen de begrippen ‘ernstige redenen van nationale veiligheid’ en ‘dwingende redenen’.

Deze chaos wordt bovendien niet verholpen (wel integendeel), door het reeds verwarrende basisbegrip ‘nationale veiligheid’.  Het Hof van Justitie vereist hiervoor dat er sprake is van een bedreiging die voldoende ernstig is voor de fundamentele belangen voor de samenleving. Enkele EU-richtlijnen illustreren vervolgens in hun preambule dat een veroordeling voor een ernstig misdrijf of de ondersteuning van organisaties die banden hebben met terroristische organisaties gezien kunnen worden als vallend onder de notie ‘nationale veiligheid’.[13] Maar toch biedt ook het Europese niveau onvoldoende maatstaven om tot een sluitende definitie te komen. Het Hof van Justitie legt namelijk in hoofdzaak de bal in het kamp van de nationale lidstaten, zodat ze de exacte inhoud van het begrip nationale veiligheid’ kunnen afstemmen op hun nationale noden, zij het wel met de - enige - voorwaarde om terughoudend op te treden in Unie-context, omdat uitwijzing een beperking op het vrij verkeer van personen inhoudt.[14] Aangezien de invulling van een begrip als nationale veiligheid nauw verweven is met nationale soevereiniteit, dient het natuurlijk niet te verbazen dat het Europese niveau zich hier terughoudend opstelt. Maar doordat de parlementaire voorbereiding verwijst naar het Europese niveau, dat op zijn beurt terug verwijst naar het niveau van de lidstaten, riskeren we te eindigen met een concept waarvan de invulling ten prooi valt aan de discretionaire bevoegdheid van de administratie.

Een recent arrest van april 2018 van de Raad voor Vreemdelingenbetwisting toont het gevaar aan dat dit legaliteitsgebrek inhoudt. De DVZ had, volgens de Raad, ten onrechte op automatisch wijze vastgesteld dat een Nigeriaanse vrouw, die werd beschuldigd van ontucht en prostitutie een gevaar inhield voor de nationale veiligheid. Hoewel dit besluit gebaseerd was op de Schengengrens- en Visumcode (en niet op de Belgische vreemdelingenwet), toont het wel aan hoe de DVZ een dergelijk concept invult en relatief makkelijk vervuld weet; een gevaar dat in dezelfde mate aanwezig is bij uitwijzing op grond van de Belgische Vreemdelingenwet.

De mensenrechtelijke analyse

De amendementen van februari en maart 2017 hebben meerdere wijzigingen ingevoerd. We beperken ons in dit artikel tot de bespreking van één enkele wijziging: de uitwijzing voor redenen van nationale veiligheid; een ‘veiligheidsmaatregel’ waar de voorbije jaren sterk de nadruk op werd gelegd. Hoewel kritiek geuit kan worden op het nut van deze maatregel in een geglobaliseerde en gemobiliseerde wereld, of, in het beste geval, tegen het simpelweg verschuiven van het risico naar een andere staat, beperken we ons in wat volgt tot de strikt juridische analyse. En volgens deze heeft elke Staat het recht, maar ook de plicht, om openbare orde en nationale veiligheid te beschermen, in het bijzonder bij het uitoefenen van het recht om het binnenkomen en vertrekken van vreemdelingen te controleren.[15] In dit kader werd dan ook de wetswijziging doorgevoerd.

Naast het reeds besproken legaliteitsprobleem, verdienen twee aspecten hier belicht te worden: de afschaffing van het automatisch schorsend beroep en van de Commissie van Advies voor Vreemdelingen.

(a) Afschaffing automatisch schorsend beroep

Met de Wet van 15 maart 2017 werd het automatisch opschortend beroep voor de uitwijzing van Unie-burgers afgeschaft, tenminste voor wat betreft een aantal gevallen. Volgens nieuw artikel 39/79, §3 heeft het hoger beroep tegen beslissingen van de DVZ geen schorsende werking meer wanneer de beslissing waartegen het beroep is ingesteld werd genomen op basis van ‘dwingende redenen van nationale veiligheid’. Deze vermelding heeft als concreet gevolg dat het individu onmiddellijk verwijderd kan worden.

Twee problemen steken de kop op bij deze nieuwe wet.

Ten eerste mankeren de beslissingen genomen door de DVZ op basis van dwingende redenen van nationale veiligheid een effectieve rechterlijke controle in de zin van artikel 13 EVRM. Uit de rechtspraak van het EHRM leren we dat, in het kader van artikel 3 EVRM, artikel 13 EVRM eist dat men toegang heeft tot een automatisch opschortend beroep.[16] De reden hiervoor ligt in het absolute karakter van artikel 3 en de onomkeerbaarheid van de schade die zich doorgaans voordoet in deze context. Uiteraard houdt een procedurele klacht, zoals het beweerdelijk foutief invullen van ‘dwingende redenen van nationale veiligheid’, niet automatisch een artikel-3-klacht in. Echter, het ontbreken van opschortend beroep leidt er wél toe dat de artikel-3-klacht de facto nooit opgeworpen en onderzocht kan worden, alvorens de persoon in kwestie wordt uitgewezen. Wanneer het te laat is, dus.

Effectieve rechtscontrole lijkt bovendien des te noodzakelijker voor personen die verdacht worden van terroristische activiteiten. Rechtspraak, maar evengoed ervaring, leren ons dat deze personen een gro(o)t(er) risico lopen om in hun thuisland behandeld te worden in strijd met artikel 3 EVRM.[17]

In de parlementaire voorbereiding klinkt dat hierin – volgens de staatssecretaris voor Asiel en Migratie – geen graten te zien zijn, aangezien de persoon in kwestie steeds een vordering tot schorsing kan instellen via de procedure van ‘uiterst dringende noodzakelijkheid’ (UDN). Deze procedure werd volgens het EHRM echter in 2014 reeds onvoldoende geacht. Ze is, zo stelt het Hof, uiterst complex en moeilijk te begrijpen en bovendien laat ze de mogelijkheid overeind de opschorting te weigeren.[18] Een uitspraak over artikel 13 valt aldus af te wachten, maar is onvermijdelijk. De vraag is bovendien hoelang deze UDN-procedure nog overeind zal blijven voor derdelanders. Voor hun is deze immers het enige toevluchtsoord, aangezien opschortend beroep op basis van artikel 39/79 is voorbehouden aan Unie-burgers.

Ten tweede ontbreekt het de wet aan een objectief en proportioneel criterium op basis waarvan besloten kan worden wie geniet van een opschortend beroep en wie niet. Hierdoor blijft een mogelijke schending van het discriminatieverbod niet uit. De voorafgaande paragrafen hebben reeds uitvoering het gebrek aan objectief criterium besproken. Bijgevolg hangt de invulling van het begrip "dwingende redenen van nationale veiligheid" bijna volledig af van de discretionaire bevoegdheid van de Dienst Vreemdelingenzaken. Zij bepalen onder welke categorie een persoon valt. Met andere woorden, zij beslissen wanneer een individu geniet van een schorsend beroep.

De parlementaire stukken geven aan dat de wetswijziging doorgevoerd is om sneller en efficiënter in te kunnen grijpen tegen vreemdelingen die een bedreiging voor de samenleving vormen.[19] Aan dit streven kan echter tegemoet gekomen worden door minder verregaande maatregelen. Het schort de wet bijgevolg aan proportionaliteit. Het inkorten van de tijdslimiet om beroep in te stellen zorgt eveneens voor een snellere interventie [20], net zoals administratieve detentie – die ingevolge de nieuwe wet nu ook kan voor Unie-burgers [21] – voorziet in het verzekeren van de nationale veiligheid, in de zin van het verwijderen van het individu uit de maatschappij. Die laatste verantwoordelijkheid kan men trouwens evengoed  bij het strafrechtelijk apparaat leggen.

(b) Afschaffing Commissie van Advies voor Vreemdelingen

Een tweede wijziging is het verdwijnen van het advies van de Commissie van Advies voor Vreemdelingen.[22] De commissie gaf niet-bindend advies wanneer uitzetting werd overwogen. Ze besteedde onder meer aandacht aan de persoonlijke situatie van de betrokken persoon, de feiten die hem of haar ten laste werden gelegd, het persoonlijk gedrag van het individu, de gezinssituatie, de banden met België en het thuisland, etc.. Bovendien bood de Commissie de betrokkene de gelegenheid zich zowel mondeling als schriftelijk te verdedigen.

Volgens de parlementaire voorbereiding, zal “haar tussenkomst vervangen worden door modaliteiten die zowel beantwoorden aan de vereisten van het recht om te worden gehoord als aan de operationele noden”.[23] Deze nieuwe modaliteiten voorzien in een louter schriftelijke procedure, waarin de vreemdeling schriftelijk op de hoogte wordt gebracht van de beslissing en vervolgens beschikt over een termijn van vijftien dagen waarin hij zijn opmerkingen – eveneens schriftelijk – kan voordragen. Hoe de praktijk concreet in deze modaliteiten zal voorzien en hoe de vreemdeling zijn of haar argumenten kan laten gelden, zijn niet aangegeven.

Wederom rijzen er problemen. Ten eerste, komen het hoorrecht en het recht van verdediging, waarvan het eerste integraal deel uitmaakt [24], onder druk te staan. “Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken […] voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden.” [25] Het Hof van Justitie heeft expliciet bevestigd dat dit recht eveneens geldt in het kader van een terugkeerbesluit.[26] Met de wetswijziging worden de mondelinge debatten afgeschaft. Bij verschillende gelegenheden bleek echter, tijdens de debatten, dat de informatie waarop de DVZ haar beslissing baseerde verkeerd was. Deze hadden dus wel degelijk een grote meerwaarde. Een concrete manier om op een evenwaardige, dan wel reële manier zijn of haar argumenten naar behoren en daadwerkelijk te laten gelden, is niet voorzien. Bovendien is de enige mogelijkheid tot rechterlijke controle op het al dan niet bestaan van een schending van het hoorrecht a posteriori, namelijk bij de Raad voor Vreemdelingenbetwisting. Ook hier tast de huidige situatie het hoorrecht aan.

Ten tweede voorziet het nieuwe systeem in drie uitzonderingen op deze nieuwe modaliteiten. Volgens artikel 62, §2, °1, verdwijnt het hoorrecht wanneer een beslissing van de DVZ werd genomen voor het vrijwaren van de staatsveiligheid. Een gecombineerde lezing van deze uitzondering met de eerste paragraaf van artikel 62, dat het nieuwe hoorrecht waarborgt, lijkt voor te schrijven dat de rechtsonderhorige in dit geval niet langer op de hoogte gesteld dient te worden van de genomen beslissing. Daar het recht om te worden gehoord en het recht op verdediging reeds onder druk lijken te staan in de algemene situatie, geldt dit des te meer voor deze categorie. Hoe dit artikel concreet gestalte zal krijgen in de praktijk, valt af te wachten. Zal het worden vertaald in de onmiddellijke ‘arrestatie’ van de vreemdeling, zonder voorafgaande waarschuwing, met een uitzetting op dezelfde dag?

Slotbedenkingen

Een gecombineerde lezing van de wetswijzigingen schetsen de volgende situatie. Als een persoon die hier woont, leeft en gedurende de afgelopen dertig jaar zijn leven, in al zijn aspecten, heeft uitgebouwd, ervan wordt beschuldigd een gevaar uit te maken voor de nationale veiligheid, kan hij onmiddellijk het land worden uitgezet. Zonder dat de feiten bewezen zijn. Zonder enige vorm van voorafgaande rechterlijke controle. Ongeacht de gevolgen. Noch de RVV, noch de Commissie van Advies voor Vreemdelingen zal haar stem kunnen laten gelden. Hoewel deze laatste geen rechterlijke instantie was, was ze niettemin een aanzienlijke waarborg. Ze maakte namelijk een belangenafweging tussen de baat voor de veiligheid van de staat en de gevolgen van de maatregel voor de getroffene. Het verbod op foltering is absoluut en haar schade is doorgaans onomkeerbaar. Een a posteriori rechterlijke controle hierop is een schrale troost. Zal dit de toets van het Grondwettelijk Hof kunnen doorstaan?


Voetnoten

[*] Louise Reyntjens is doctoraatstudente aan het Instituut Mensenrechten, afdeling Publiekrecht (KULeuven).

[**] Dit stuk verscheen als artikel in het Tijdschrift voor Mensenrechten in juni 2018 (nr.2, pp. 10-13). Vond je het interessant en wil je nog meer lezen? Abonneer je dan op het Tijdschrift voor Mensenrechten. Het Tijdschrift voor Mensenrechten is een uitgave van de Liga voor Mensenrechten en komt vier keer per jaar uit. De redactie is autonoom.

[1] D. Rapoport, The Four Waves of Modern Terrorism, 2002, beschikbaar op: http://international.ucla.edu/media/files/Rapoport-Four-Waves-of-Modern-Terrorism.pdf

[2] Ibid n1; Europol, 2002, Annual Report on Organized Crime and Terrorism; Europol, 2004, Organised Crime Report.

[3] D. Moeckli, Human rights and non-discrimination in the ‘war on terror’, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 167-168.

[4] K. Ramakrishna, “From ‘Old’ to ‘New’ Terrorism: History, Current Trends and Future Prospects” in M. Gill (red.), Handbook of security, New York, Palgrave Macmillan, p. 160; C.C. Combs, Terrorism in the twenty-first century, Pearson Prentice Hall, New Jersey, 2006, p. 33.

[5] Europol, EU Terrorism Situation and Trend Report 2017.

[6] L. Zedner, “Too much security?”, International Journal of the Sociology of Law, 2003, nr. 31, p. 155-184.

[7] D. Moeckli, “The selective War on Terror: Executive Detention of foreign Nationals and the Principle of Non-Discrimination”, Brook J. Int’l L., 2006, vol. 31, nr. 2, p. 513.

[8] De Wet van 24 februari 2017 tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken. Zie ook de Wet van 15 maart 2017 tot wijziging van de wet van 15 december 1980, luik beroepen.

[9] Oud Artikel 21, §3.

[10] Nieuw Artikel 22, §1, °3.

[11] Nieuw Artikel 21 en 22.

[12] HvJ 24 juni 2015, H.T., nr. C-373/13, ECLI:EU:C:2015:413

[13] Richtlijn 2003/86/EG, 14e overweging; Richtlijn 2003/109/EG, 8e  overweging; Richtlijn 2016/801/EG 36e overweging.

[14] HvJ 28 oktober 1975, Rutili, nr. C-36/75, ECLI:EU:C:1975:137.

[15] EHRM 12/10/2006, nr.  13178/03, Mubilanzila Mayeka en Kaniki Mitunga t. België, § 81; EHRM, 18/02/1991, nr.  12313/86, Moustaquim t. België, § 43; EHRM, 28/05/1985, nrs. 9214/80; 9473/81; 9474/81, Abdulaziz, Cabales en Balkandali t.Verenigd Koninkrijk, § 67.

[16] EHRM 21/01/2011, nr. 30696/09, M.S.S. t. België en Griekenland, §293; EHRM 26/04/2007, nr. 25389/05 Gebremedhin t. Frankrijk, §66; EHRM 15/12/2016, nr. 16483/12, Khlaifia en anderen t. Italië [GK], §279.

[17] EHRM 15/11/1996, nr.  22414/93, Chahal t. Verenigd Koninkrijk.

[18] EHRM 17/11/2016, nr. 60125/11, V.M. en anderen t. België, §123.

[19] Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, met het doel de bescherming van de openbare orde en de nationale veiligheid te versterken, luik beroepen, Parl. St. 2017, nr. 2216/002, p4.

[20] GWH, nr. 1/2014, 16/01/2014.

[21] Nieuw artikel 44septies.

[22] Ibid n8, Wet 24 februari 2017, Artikel 6 en 7.

[23] Ibid n20, p43.

[24] HvJ 3 juli 2014, Kamino International Logistics, nr. C-129/13, ECLI:EU:C:2014:94; HvJ 5 november 2014, Mukarubega, nr. C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336.

[25] HvJ 11 december 2014, Boudjlida, nr.C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431.

[26] HvJ 11 december 2014, Boudjlida, nr.C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431.

Reageer

Reacties worden gemodereerd. Onaanvaardbare inhoud wordt niet gepubliceerd.

Nieuwsbrief

Ontvang onze nieuwsbrief