Het voorontwerp van pandemiewet: onze nota voor de Kamercommissie Binnenlandse Zaken
Minister van Binnenlandse Zaken, Annelies Verlinden, stelde op 3 maart 2021 haar voorontwerp van de pandemiewet voor in de Kamercommissie Binnenlandse Zaken. De pandemiewet zou als wettelijk kader dienen voor het beheren van de huidige en eventuele toekomstige epidemische noodsituatie(s). Op vrijdag 12 maart 2021 stelde voorzitter Kati Verstrepen de visie van de Liga voor tijdens de hoorzittingen in het parlement. Lees hier onze nota voor de leden van de Kamercommissie Binnenlandse Zaken.
De Liga voor Mensenrechten is eerst en vooral tevreden dat er een parlementair debat wordt gevoerd over dit voorontwerp van pandemiewet. Er staan heel wat positieve elementen in het voorontwerp: de beperking van de wet tot epidemische noodtoestanden, de definiëring van zo’n epidemische noodtoestand, het maandelijks verslag van de bevoegde ministers in het parlement en de nadruk op het maken van risicoanalyses op basis van wetenschappelijke inzichten. Gezien de beperkte tijd om tot ons advies te komen, zal de Liga in haar advies de focus leggen op de punten waar het voorontwerp nog verbeterd kan worden om onze grondrechten te beschermen. Daarbij zal de Liga telkens een aantal aanbevelingen formuleren.
Het voorontwerp voorziet dat de afkondiging van een noodsituatie in handen is van de regering, door middel van een Koninklijk Besluit (KB). De Kamer van Volksvertegenwoordigers dient dit KB achteraf te bekrachtigen bij wet. Daarna kunnen zeer ingrijpende maatregelen worden genomen door één minister, zonder voorafgaand debat in het parlement.
Onze grondwet heeft nochtans nooit voorzien dat één minister de bevoegdheid kon krijgen om verordenend op te treden, laat staan om onze grondrechten in te perken. Enkel de Koning heeft een verordenende bevoegdheid op grond van artikel 108 van de Grondwet. Zoals ook het advies van het Federaal Instituut voor de Bescherming en Bevordering van de Rechten van de Mens (FIRM) stelt, bevat onze Grondwet een principieel verbod om verordenende bevoegdheden aan één minister te delegeren.[1] Volgens de vaste adviespraktijk van de afdeling Wetgeving van de Raad van State kan de Koning aan een individuele minister wel de bevoegdheid verlenen om aanvullende detailmaatregelen te nemen. In een rechtstaat kunnen we niet beweren dat het beperken van grondrechten details zijn. Deze delegatie van verordenende bevoegdheden zou dus onvermijdelijk leiden tot discussies over de wettelijkheid van de MB’s.
Bovendien voorziet de Grondwet ook dat grondrechten enkel bij wet kunnen worden beperkt. Dat betekent dat de essentiële bestanddelen van dergelijke beperkingen door het parlement moeten worden vastgelegd, en dat de Koning enkel de bevoegdheid mag krijgen om deze essentiële bestanddelen verder te concretiseren. Als de bevoegdheid van de Koning verder gaat, dringt een wettelijke bekrachtiging binnen korte termijn zich op (zie punt 3).
De Liga voor Mensenrechten raadt dan ook aan om geen maatregelen in te voeren die de grondrechten beperken op basis van een Ministerieel Besluit.
Ten tweede voorziet het voorontwerp dat de Ministeriële Besluiten kunnen gelden voor een maximum termijn van drie maand, die telkens verlengd kunnen worden per MB voor drie maand. Het voorontwerp voorziet dus niet dat er een consequente noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets plaatsvindt, naargelang de epidemiologische situatie verandert. Nochtans toont de huidige pandemie aan dat er heel veel kan veranderen op een uitzonderlijk korte tijd. Net daarom is het noodzakelijk om ook op kortere termijnen een permanente evaluatie te voorzien. Daarnaast beperkt dit ook het risico op een zogenaamde ‘permanente tijdelijkheid’ van de maatregelen, aangezien de maximale geldigheidsduur van drie maanden steeds verlengd kan worden en er geen totale maximumduur is voorzien (artikel 4 § 2).
De Liga wenst dan ook aan te bevelen dat de geldigheidstermijn van de maatregelen afhankelijk moet zijn van de noodzakelijkheid en proportionaliteit, en niet van een vooraf vastgelegde standaardtermijn. Deze vereisten moeten worden opgenomen in de wet.
Het voorontwerp van pandemiewet voorziet dat de minister zich zoveel als mogelijk zal laten bijstaan door experten bij het uitstippelen van diens aanpak van de crisis. De Liga vindt dit zeer positief en wil graag een aantal suggesties ter versterking van deze intentie doen. Het voorontwerp voorziet namelijk geen criteria voor het vormgeven van adviesorganen, criteria voor de selectie van experten, noch voor het waarborgen van hun onafhankelijkheid en het uitsluiten van belangenconflicten.
De Liga raadt dan ook aan dat de uiteindelijke pandemiewet hier verduidelijking in brengt. De wet zou op zijn minst criteria moeten bevatten voor de selectie van experten, zou ook de interdisciplinariteit van de adviesorganen moeten benadrukken en zou garanties moeten inhouden voor het verzekeren van de onafhankelijkheid van experten en het uitsluiten van belangenconflicten.
Daarnaast behelst het voorontwerp geen bepalingen rond de transparantie van de adviesorganen. Het inbouwen van transparantie zou nochtans de legitimiteit van deze adviesorganen versterken, en komt ook tegemoet aan de principes van openbaarheid van bestuur.
De Liga voor Mensenrechten raadt dan ook aan dat de wet voorziet om op zijn minst officieel te communiceren wie deel uitmaakt van de adviesorganen en waarom. Daarnaast moeten de adviezen – en niet enkel de cijfers – bekend gemaakt worden.
De rol van het parlement bij het afroepen van de epidemische noodtoestand
Het voorontwerp voorziet dat de noodtoestand afgekondigd wordt per KB, en daarna bekrachtigd wordt door het parlement. Zoals evenwel werd aangekondigd, moet de pandemiewet naast de bestaande crisiswetten fungeren. De pandemiewet komt dus in actie wanneer de bestaande crisiswetten niet langer voldoen. In die context is het uitermate belangrijk dat het parlement haar rol opneemt, niet enkel in het bekrachtigen van een KB.
Het verdient dan ook aanbeveling de bestaande crisiswetten te beperken in de tijd en te voorzien dat het parlement binnen een termijn van bijvoorbeeld 14 dagen bijeengeroepen wordt. Het is het parlement – en niet de regering zoals voorzien in het voorstel – dat moet beslissen dat ons land zich in een noodsituatie bevindt die te lang duurt om te verhelpen op basis van de crisiswetten. Censuur is in deze situatie nefast. Om deze belangrijke beslissing te kunnen nemen moet het parlement over alle relevante informatie kunnen beschikken en moet het experten en adviseurs kunnen horen.
De rol van het parlement bij het nemen van maatregelen in het kader van een epidemische noodtoestand
De betrokkenheid van het parlement is uiterst belangrijk, ook in tijden van crisis. Wanneer potentieel grondrechten worden beperkt, verzekert het parlement dat de bevolking hier ook een stem in kan krijgen én toezicht kan uitoefenen op de wijze waarop en de motivering van de beslissingen die werden genomen. Zo draagt de betrokkenheid van het parlement bij aan transparante besluitvorming. Waarom wordt een bepaalde maatregel genomen? Welke belangen zijn tegen elkaar afgewogen en hoe is men tot het uiteindelijke besluit gekomen? Onder de principes van de rechtstaat en de openbaarheid van bestuur hebben onze burgers daar recht op. Die transparantie kan op haar beurt ook de betrokkenheid en motivatie van de samenleving bij het naleven van de maatregelen vergroten.
Het voorontwerp voorziet dat het parlement de maatregelen bij MB achteraf kan opheffen. Er is evenwel een belangrijk onderscheid te maken tussen het bekrachtigen van maatregelen, waarbij het parlement met retroactiviteit kracht van wet toekent aan een genomen maatregel; en het opheffen van een maatregel, waarbij het parlement de verpletterende verantwoordelijkheid krijgt om bij ongeoorloofde beperkingen van grondrechten een situatie van rechtsonzekerheid te creëren door de maatregel op te heffen.
De bekrachtiging vragen van het parlement is dan ook de beste oplossing. Dat is ten eerste voorzien door onze Grondwet. Op grond van het legaliteitsbeginsel is namelijk enkel de wetgever bevoegd om de essentiële elementen van een regeling te treffen. De Koning kan dan de bevoegdheid krijgen om aanvullende maatregelen te treffen, bovenop louter uitvoerende. Volgens het Grondwettelijk Hof kan de wetgever ook essentiële bestanddelen delegeren aan de Koning indien er dringende noodzaak is en er bovendien een bekrachtiging door de wetgever gebeurt binnen een relatief korte termijn. Ten tweede sluit dit aan bij het advies van de Commissie van Venetië, herhaald door het FIRM, om parlementen de bevoegdheid te geven om maatregelen te bekrachtigen, met de mogelijkheid om ze geheel of gedeeltelijk op te heffen.
De Liga voor Mensenrechten wil dan ook pleiten voor een bekrachtiging door het parlement van de genomen maatregelen. Alternatief, kan er ook gekozen worden om het parlement – al naargelang de noodwendigheden – de regering of een individuele minister, door middel van een bijzondere machtenwet waarin regelmatige controle door het parlement is voorzien, volmacht te geven bepaalde maatregelen te nemen. Omdat er afbreuk wordt gedaan aan de voorbehouden bevoegdheden van de wetgever, moeten ook hier de maatregelen bekrachtigd worden door het parlement. Het spreekt voor zich dat het parlement alleen volmacht kan verlenen om maatregelen te nemen die de toetsing met de Grondwet kunnen doorstaan. De volmachten die gegeven worden aan de regering of de minister moeten uiteraard beperkt zijn in de tijd en moeten ten allen tijde kunnen ingetrokken worden door het parlement.
Het voorontwerp stelt dat advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State zal worden ingewonnen vooraleer maatregelen worden genomen. Bij hoogdringendheid kan men evenwel opteren om dat advies niet te vragen. In dat geval wordt het MB al gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad (BS) nog voordat het advies van de RvS is verkregen. Aangezien het argument van hoogdringendheid in tijden van crisis erg vaak kan worden gebruikt, is een advies van de RvS dus ook in de toekomst geen zekerheid. Aangezien het hier potentieel om ernstige beperkingen van grondrechten gaat, is het nochtans van groot belang om – minstens a posteriori - het advies van de afdeling Wetgeving in te winnen.
De Liga voor Mensenrechten stelt dan ook voor om die hoogdringendheid helder te omschrijven, zodat niet standaard verkozen kan worden om het advies van de Afdeling Wetgeving niet te moeten vragen.
Het huidige voorontwerp voorziet dat maatregelen steeds worden genomen per MB. Dit betekent dat deze slechts kunnen worden aangevochten bij de Raad van State, in het bijzonder via de schorsingsprocedure bij uiterste dringende noodzakelijkheid. Uit voorgaande uitspraken naar aanleiding van de huidige gezondheidscrisis, kunnen we echter afleiden dat de drempel hier te hoog ligt. Hoewel deze zaken steeds worden ingesteld met hoogdringendheid, erkent de RvS die hoogdringendheid vaak niet, waardoor het veel te lang duurt vooraleer de zaak wordt behandeld. Zo kan het dus gebeuren dat een maatregel die wordt aangevochten bij de RvS alweer is afgeschaft vooraleer de RvS ze heeft kunnen behandelen. Dit leidt tot een gebrek aan rechterlijke controle op de genomen maatregelen.
De Liga voor Mensenrechten wil dan ook adviseren om de hoogdringendheid van zaken naar aanleiding van maatregelen die via MB worden genomen om crisissituaties te bestrijden, wettelijk vast te leggen. Op deze manier blijft de rechtsbescherming van de burger voor de Raad van State gewaarborgd, ook in tijden van crisis.
Ten tweede wil de Liga voor Mensenrechten ook wijzen op de voorgestelde geldigheidsduur van drie maand. Zoals hierboven aangehaald, kan de noodzakelijkheid en/of proportionaliteit van een maatregel in functie van de epidemiologische situatie veranderen, terwijl de wettigheidscontrole door de RvS zich toespitst op het moment dat de maatregel genomen werd.
Om de burger de mogelijkheid te geven die toetsen aan de rechterlijke macht te vragen, wil de Liga voor Mensenrechten aanraden om die maximale geldigheidsduur evenwel in overeenstemming te brengen met de beroepstermijn voor de Raad van State (60 dagen).
De Liga voor Mensenrechten beseft dat het pleiten voor een bekrachtiging door het parlement ook vragen rond rechtsbescherming met zich mee brengt. Wanneer de maatregelen wetten worden, zullen eventuele beroepen tot het Grondwettelijk Hof gericht moeten worden. Aangezien er geen spoedprocedures mogelijk zijn voor het Grondwettelijk Hof is het mogelijk dat het Hof geen uitspraak kan doen binnen de termijn dat de maatregelen gelden. Dit verzwakt mogelijk de rechtsbescherming voor de burger. Er hoeft evenwel geen keuze gemaakt te worden tussen de twee hoogste rechtscolleges van ons land. Tijdens de hoorzitting van woensdag 10 maart 2021 zijn er evenwel creatieve oplossingen naar voor geschoven die de rechtsbescherming zouden kunnen verbeteren. Zo werd door Prof. Verdussen voorgesteld om toch beroepsmogelijkheden bij de Raad van State mogelijk te maken, zelfs wanneer de maatregelen bekrachtigd werden door het parlement.
De Liga wil bijgevolg pleiten voor het grondig onderzoeken van oplossingen om de rechtsbescherming voor de burger te blijven waarborgen in tijden van crisis.
Het voorontwerp bevat een lijst met maatregelen die gericht zijn op het bestrijden van de crisissituatie (artikel 5). Naast het gebrek aan betrokkenheid van het parlement bij het nemen van maatregelen is ook de mogelijke inhoud van de maatregelen zelf problematisch.
Ten eerste zijn de mogelijk te nemen maatregelen erg ruim geformuleerd. Zo is het mogelijk om een totaalverbod voor samenscholingen (artikel 5, d) en voor verplaatsingen (artikel 5, e) op te leggen. Hier zouden minstens grenzen moeten worden ingebouwd, bijvoorbeeld om de mogelijkheid tot recreatieve verplaatsingen en het bijstand bieden aan personen te waarborgen. Daarnaast kan ‘het opleggen van fysieke en sanitaire maatregelen’ (artikel 5, h) geïnterpreteerd worden als de mogelijkheid tot het nemen van maatregelen die de lichamelijke integriteit aantasten, waaronder verplichte vaccinatie.
Ten tweede laat het voorontwerp toe dat er maatregelen worden genomen die ongrondwettelijk zijn. De avondklok is hier een voorbeeld van. De Belgische Grondwet stelt nochtans dat een gehele of gedeeltelijke schorsing van de Grondwet niet mogelijk is. Vaststaand mensenrechtencontentieux vereist dat bij de beperking van grondrechten gezocht wordt naar de minst intrusieve maatregel. De avondklok is in die zin te verregaand, omdat het doel – het vermijden van te veel en te dicht contact tussen personen – kan bekomen worden met een samenscholingsverbod.
De Liga voor Mensenrechten raadt dan ook aan om na te denken over het inbouwen van grenzen op de maatregelen, zodat de kern van onze grondrechten ten allen tijde wordt gewaarborgd.
Ten derde voorziet het voorontwerp dat op lokaal niveau strengere maatregelen mogelijk zijn dan deze genomen door de minister (artikel 4 § 1). De gouverneurs en burgemeesters krijgen hier een zeer ruime bevoegdheid, zonder enige betrokkenheid van de gemeenteraad of de provincieraad. Dit kan leiden tot rechtszonzekerheid, willekeur en misbruik.
De Liga voor Mensenrechten wil dan ook oproepen om ook op andere beleidsniveaus te verzekeren dat de wetgevende macht betrokken wordt bij het beheren van de crisis.
Het voorontwerp stelt dat overtredingen van de maatregelen bestraft kunnen worden ‘met een gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden en met een geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro, of met één van die straffen alleen’ (artikel 7). Er wordt dus geen differentiatie in strafmaat voorzien naar gelang de aard van de overtreding. Nochtans kunnen overtredingen zeer verschillende vormen aannemen: geen mondmasker dragen in de buitenlucht, een verplaatsing waar discussie is over hoe essentieel die is, of een feestje bouwen op een veel te klein appartement. Dit zijn overtredingen van uiteenlopende aard die dus ook uiteenlopende straffen vereisen. Overtredingen kunnen slechts bestraft worden indien er een wettelijke basis voor bestaat (nullum crimen, nulla poena sine lege), en de strafmaat moet in verhouding staan tot de overtreding.
De Liga voor Mensenrechten raadt aan om de strafbaarstellingen in een wet te regelen. Daarbij moet ook de differentiatie in strafmaat wettelijk worden vastgelegd.
Ten slotte is er de bezorgdheid dat het voorontwerp bijzonder vaag is inzake gegevensbescherming (artikel 6). Het gaat niet in op essentiële elementen zoals het doel en de modaliteiten van gegevensverwerking, welke gegevens kunnen worden behandeld en welke overheden deze gegevens kunnen verwerken.
De GBA waarschuwt dat het voorontwerp toelaat dat politiediensten over persoonlijke gegevens kunnen beschikken en deze gegevens kunnen worden gedeeld met andere openbare instellingen. De GBA stelt dat ‘deze tekst [bij uitbreiding] eigenlijk de deur van elke overheidsdatabank [open zet] in de strijd tegen een pandemie.’ Er kan echter enkel worden tussengekomen in het recht op de eerbiediging van persoonsgegevensbescherming indien hiervoor een duidelijke wettelijke omkadering is. Een KB vormt in deze context geen voldoende wettelijke basis. Bovendien wordt ook hier weer het parlement buiten spel gezet en krijgt het de kans niet om te debatteren over de bescherming van een van de meest fundamentele rechten – ons recht op privacy – in de context van een noodsituatie.
De Liga voor Mensenrechten wil er dan ook op hameren dat de essentiële elementen van gegevensverwerking niet per KB kunnen worden geregeld. Indien bijkomende databanken moeten worden gecreëerd, of bijkomend diensten toegang moeten krijgen tot bestaande databanken moet hierover een parlementair debat gevoerd worden.
Als er iets is wat we de voorbije maanden geleerd hebben, dan is het wel dat mensen willen bijdragen aan een collectief doel en tijdelijk vrijheden willen inleveren als het aangetoond is dat die opoffering noodzakelijk is en in verhouding staat met wat we als samenleving willen bereiken, en de lasten gelijk verdeeld zijn. Ook dit laatste principe is belangrijk om te benadrukken in een pandemiewet.
Voor de meest kwetsbaren in onze samenleving heeft deze crisis immers nog meer kwetsbaarheid betekend. Denk maar aan asielzoekers die geen asiel meer konden aanvragen en wekenlang op straat leefden, ouderen in rusthuizen die het grootste risico liepen maar ook het ergst beknot werden in hun rechten, ouders die de keuze moesten maken of ze hun kind met een beperking zelf zouden opvangen of maandenlang niet zouden zien, mensen in een gevaarlijke thuissituatie die plots op zichzelf aangewezen waren, etc… Dit soort situaties moeten absoluut vermeden worden in de toekomstige aanpak van deze crisis en in volgende noodtoestanden.
De Liga voor Mensenrechten raadt dan ook aan om expliciet op te nemen dat van elke maatregel die genomen wordt, moet verzekerd worden dat deze : (1) conform is aan onze grondwet; (2) aan de noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets voldoet; én (3) het gelijkheidsbeginsel respecteert.
[1] Voor het advies van het FIRM, zie https://www.federaalinstituutmensenrechten.be/nl/documenten/FIRM-2021-advies-pandemiewet.pdf.
